Взаимодействие структур гражданского общества и органов власти в реализации Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

Вступивший в силу 30 июля 2010 года Федеральный закон №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» существенно изменяет как систему работы по подготовке и исполнению таких регламентов, так и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с гражданским обществом.

Закон направлен на решение важнейшей проблемы современной России – низкое качество монопольных услуг государственной власти и местного самоуправления. Достаточно высокий уровень общественного недовольства властью, отчужденности народа от нее определяется во многом именно чувствами, которые человек испытывает в ходе получения услуг. Огромное поле «административного усмотрения», когда чиновник принимает решения, руководствуясь исключительно личными соображениями, представляет собой основу коррупции. Очереди в «присутственные места», неудобный для работающего населения график их работы, длительные сроки принятия решения, возложение на гражданина дополнительных обязанностей в ходе получения услуги («принесите справку, чтобы мы выдали вам другую справку»), пренебрежительное отношение к посетителям со стороны чиновников создают и усиливают чувство социальной депривации, которое проявляется в протестных настроениях и действиях. Квалифицированно подготовленные регламенты услуг и правильная практика их исполнения также содействуют решению проблемы низкой эффективности бюджетных расходов.

Регламенты государственных и муниципальных услуг разрабатываются и внедряются в России уже не первый год. Этот процесс начался на федеральном уровне в 2005-2006гг., затем в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации регламенты стали приниматься в субъектах РФ и муниципальных образованиях. В то же время, после принятия Федерального закона №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» значительная часть этой работы в субъектах Федерации и муниципальных образованиях должна быть сделана заново. Это диктуется новациями данного закона.

Регламентация услуг теперь стала обязательной. Это означает, что за отсутствие регламентов, принятых в установленные срок (два года после вступления данного закона в силу) будут применяться санкции. Обязательность регламентации также означает, что должны быть выявлены и регламентированы все действия власти, являющиеся услугами.

Закон сформулировал достаточно четкие требования к административному регламенту. Так, регламент обязательно должен содержать: общие положения; стандарты качества услуги; состав, сроки, последовательность процедур оказания услуги; процедуры контроля; порядок досудебного обжалования действий органа власти или должностного лица. Необходимо отметить, что далеко не все ранее принятые регламенты содержат весь набор этих структурных элементов. Закон предусмотрел 14 пунктов обязательных требований к стандарту административного регламента. Если действующие федеральные регламенты в целом соответствуют этим требованиям, то в субъектах РФ и, особенно, в муниципальных образованиях регламенты услуг достаточно часто разрабатывались на основе должностных инструкций, что делает их совершенно непригодными для использования после вступления в силу Федерального закона №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Оказывающий услуги орган власти обязан обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя. Другими словами, если законом прямо не запрещено оказывать услугу в электронной форме, власть всегда должна быть готова это сделать по запросу человека.

Стал обязательным реестр государственных (муниципальных) услуг, включающий как сведения о самих этих услугах, так и об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для получения государственной (муниципальной) услуги.

Введена процедура предварительного обсуждения проекта каждого регламента: проект должен быть размещен на официальном сайте органа власти/местного самоуправления и находиться там не менее месяца, что создает возможность получения на него заключения внешней экспертизы. Помимо этого, закон сделал обязательным внутреннюю (ведомственную) экспертизу регламента.

Закон предусматривает необходимость регламентов по предоставлению платных услуг. И здесь возникает совсем не простая задача расчета их стоимости…

О каком объеме работы по выполнению требований Федерального закона №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» можно говорить? В субъекте РФ полный пакет регламентов состоит примерно из 160 документов. При этом во многих субъектах Российской Федерации этот пакет принят, и речь идет о их доработке действующих административных регламентов. В муниципальных образованиях, в силу особенностей вопросов местного значения (они часто содержательно «многослойны»), количество регламентов несколько больше, их должно быть около 200. При этом во многих муниципалитетах работа по подготовке и принятию регламентов оказанию услуг только начинается. Другими словами, если бы активность по подготовке административных регламентов началась в муниципальных образованиях сразу после вступления в силу данного закона, нужно было бы принимать за каждые 3-5 дней в среднем один новый регламент. Однако, в ряде муниципалитетов пять месяцев из отпущенных двух лет уже потеряно.

Могут ли все муниципальные образования разработать регламенты оказания услуг в соответствии с новыми требованиями самостоятельно? Практика первых месяцев показывает, что нет. С учетом сложности задачи, она посильна органам местного самоуправления крупных городов, некоторым муниципальным районам. Но даже в этом случае необходимо включение экспертного потенциала гражданского общества. Ведь регламент должен разрабатываться в первую очередь исходя из учета интересов потребителя услуги. И если его напишет от первой до последней буквы поставщик услуги, то удобно работать по такому регламенту будет только чиновнику. Следовательно, мы не решим проблемы, для преодоления которых был принят федеральный закон об услугах.

Целесообразно разработать модельные регламенты оказания муниципальных услуг  и методические рекомендации государственными органами субъектов Федерации с участием некоммерческих организаций экспертного уровня. После этого модельные документы требуют детализации и адаптации каждым муниципалитетом к его условиям. К этой работе также необходимо привлечь экспертов из гражданского общества. По сравнению с крупными городами, административными центрами субъектов Федерации в муниципалитетах меньше экспертных организаций. Поэтому необходимо задействовать такой ресурс, как муниципальные общественные палаты или общественные советы при органах местного самоуправления. Практика реализации социальных проектов Южного регионального ресурсного центра, работающего в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах, показывает, что подобные совещательные органы востребованы и устойчивы на муниципальном уровне при одном главном условии – они выступают в качестве экспертной опоры местной власти. В таких палатах и советах могут участвовать не только представители некоммерческих организаций, но и независимые эксперты.

Очевидно, что  Федеральный закон №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»  стал еще одним критерием проверки региональной государственной власти и местного самоуправления. Не выполнить закон нельзя. Остаются всего два варианта: пойти по пути имитации и в очередной раз переписать под шапкой регламента должностную инструкцию сотрудника администрации, либо разработать эффективные регламенты и работать по ним. Имитационный путь является не просто тупиковым, но и опасным в условиях разбуженной общественной активности.

Савва М.В., доктор политических наук,
член комиссии по проведению
административной реформы в Краснодарском крае