Доклад «О мерах по повышению эффективности местного самоуправления в Республике Ингушетия»

Доклад подготовлен в рамках социального проекта «Улучшение взаимодействия граждан и органов местного самоуправления в Ингушетии» Ингушского республиканского отделения Общероссийской общественной организации «Российский Красный Крест».

Целью доклада является представление рекомендаций по повышению эффективности местного самоуправления в РИ.

Представленные в докладе рекомендации основаны на опыте социального проекта «Улучшение взаимодействия граждан и органов местного самоуправления в Ингушетии», ставшего первой в Республике Ингушетия системной попыткой структур гражданского общества принять участие в становлении выборных органов местного самоуправления и наладить конструктивное взаимодействие граждан с органами местного самоуправления.

В ходе проекта был проведен комплекс мероприятий, позволивших собрать, обсудить и обобщить мнения жителей республики о местном самоуправлении: семинары для представителей органов местного самоуправления, государственной власти, некоммерческих организаций; социологическое исследование отношения населения республики к местному самоуправлению; «круглые столы»; создан и поддерживается специализированный сайт «Местное самоуправление в Республике Ингушетия».

Различные способы сбора мнений граждан, использованные в проекте, позволили сформулировать рекомендации по повышению эффективности местного самоуправления. Некоторые рекомендации участников проекта, высказанные в ходе мероприятий, были реализованы еще до окончания проекта. Так, в начале 2010 г. была создана ассоциация муниципальных образований Республики Ингушетия.

 

Структурно доклад состоит из следующих частей:

 

1. Характеристика проблем местного самоуправления в Республике Ингушетия.

2. Результаты проведенного в рамках проекта социологического исследования «Местное самоуправление в Республике Ингушетия глазами населения».

3. Рекомендации по повышению эффективности местного самоуправления в РИ.

Доклад является открытым документом и предназначен для обнародования и обсуждения на нашем сайте

 

1. Характеристика проблем местного самоуправления в Республике Ингушетия

В Республике Ингушетия после распада Советского Союза перестали существовать полноценные органы местного самоуправления, то есть выбранные населением главы поселений, районов, а также депутаты муниципального уровня. До 1 января 2010 г. местное самоуправление в городских округах, городских и сельских поселениях, муниципальных районах осуществлялось не населением, а назначенными главой республики должностными лицами (главами администраций и их сотрудниками). Отсутствие выборных должностных лиц неизбежно приводило к снижению уровня доверия населения по отношению к местной и республиканской власти, снижению социальной активности граждан, росту протестных настроений.

Несмотря на требования российских законов, в республике в период отсутствия выборных органов муниципального уровня не использовались многие формы защиты прав и интересов граждан. Отсутствие выборных органов местного самоуправления не освобождало глав администраций от необходимости выполнять нормы главы 5 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», то есть проводить публичные слушания, собрания и конференции, создавать условия для правотворческой инициативы граждан, развивать территориальное общественное самоуправление и так далее. Однако на практике введенные указанным Федеральным законом формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и его участия в осуществлении местного самоуправления в РИ до 2010 г. не использовались. Таким образом, в республике массово и систематически нарушались права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления.

В октябре 2009 года состоялись первые в постсоветский период выборы органов местного самоуправления в Ингушетии. У муниципальных депутатов и глав муниципальных образований (избираемых из числа депутатов) не было опыта депутатской деятельности, поскольку для республики характерен разрыв преемственности местного самоуправления на протяжении почти двух десятилетий. Вновь избранные депутаты не были осведомлены о требованиях федерального законодательства, не владели эффективными методами взаимодействия с гражданским обществом, используемыми в других регионах России. В муниципалитетах отсутствовали нормативные документы, определяющие различные процедуры взаимодействия с гражданами (положения о порядке проведения публичных слушаний, о работе с обращениями и т.д.). Этот вывод подтверждается результатами тестирования, проведенного для участников первого семинара по проекту «Улучшение взаимодействия граждан и органов местного самоуправления в Ингушетии». Перед началом занятий 15.12.2009 г. все участники прошли письменное тестирование по теме «Местное самоуправление» (10 вопросов с вариантами ответов). Всего получено 42% правильных ответов, что с учетом невысокой сложности теста нужно оценить как низкий показатель. Недостаточный опыт в решении  проблем организации взаимодействия с органами местного самоуправления имели также действующие в республике некоммерческие организации. Таким образом, само по себе избрание населением представительных органов местного самоуправления не решало проблемы развития системы МСУ и эффективного взаимодействия местной власти с гражданами.

Проблемы местного самоуправления в РИ усугубились тем, что органы местного самоуправления республики к 2010 году значительно отстали в подготовке и принятии большого массива нормативных документов (положения о порядке решения вопросов местного значения и т.д.), а уже начался новый этап муниципальной реформы, предусматривающий решение более сложных задач. Так, в повестке дня стоит разработка и принятие регламентов оказания муниципальных услуг, включающих в себя стандарты качества этих услуг; создание многофункциональных центров оказания услуг; переход на дистанционное оказание услуг населению; включение населения в оценку работы муниципальной власти.

Низкая эффективность деятельности муниципальной власти в республике, коррупция, высокие административные барьеры были основой целого ряда проблем:

– высокого уровня протестных настроений населения и социально-политической нестабильности;

– высокого уровня агрессии и проявлений насилия, особенно в молодежной среде;

– высокого уровня привлекательности для проживающих в Ингушетии граждан России экстремистской идеологии, предлагающей свой вариант социальной «справедливости».

Избрание органов местного самоуправления в республике в 2009 г. создало новые возможности для выстраивания взаимодействия власти и общества, поскольку в республике появилась возможность изначально учесть ошибки, сделанные в ходе муниципальной реформы в других регионах России. Жители республики получили возможность заложить правильную основу для эффективной работы муниципалитетов с самого начала деятельности новой, избранной народом, муниципальной власти. В то же время целесообразность избрания муниципальных депутатов только по пропорциональной (партийной) системе вызывает дискуссии, поскольку политическая составляющая деятельности органов местного самоуправления минимальна: эти органы занимаются исключительно решением вопросов жизнеобеспечения.

Участники проведенных в ходе проекта «круглых столов» озвучили следующие первоочередные проблемы местного самоуправления (своеобразный «взгляд муниципальной власти»):

1.   Недостаточный уровень подготовки должностных лиц республиканского и муниципального уровней, например, по вопросам организации на основе законодательства РФ взаимодействия республиканской и муниципальной власти. Отсутствие систематического обучения для групп должностных лиц, состоящих из представителей одного муниципального образования. Другими словами, необходимо расширение круга обучаемых по методике, отработанной в ходе данного проекта.

2.   Низкий уровень подготовки депутатов представительных органов муниципальных образований к выполнению своих депутатских функций. Из 10-20 депутатов представительного органа работает не более 3-5.

3.   Неготовность нормативной базы муниципальных образований.

4.   Крайне низкий уровень общественной активности в результате плохой осведомленности населения о своих правах и возможностях и высокого уровня недоверия населения к власти.

5.   Отсутствие у ряда органов местного самоуправления поселений доступа в интернет.

6.   Отсутствие качественных (а чаще – вообще каких бы то ни было) модельных нормативных документов по вопросам деятельности органов местного самоуправления. Так, была высказана потребность рассмотреть модельный акт о порядке разработки и принятия нормативных актов муниципального образования.

7.  Низкая активность республиканских органов исполнительной власти во взаимодействии с главами муниципальных образований и представительными органами местного самоуправления (взаимодействие подразделениями Правительства РИ осуществляется главным образом с главами администраций муниципалитетов).

Исходя из существующих проблем, важнейшей задачей РИ и условием решения целого ряда других социально-экономических и политических проблем является формирование такой муниципальной власти, которая бы воспринималась большинством жителей республики как близкая к себе и справедливая.

 

2. Результаты проведенного в рамках проекта социологического исследования «Местное самоуправление в Республике Ингушетия глазами населения»

Целью проведенного в феврале 2010 г. маркетинговым агентством «Пилот» массового опроса населения было определить отношение населения республики к институту местного самоуправления, выяснить условия, при которых жители республики готовы к сотрудничеству с этими структурами власти.

Метод исследования – количественный опрос населения республики. Объем выборочной совокупности – 1000 человек (было опрошено 1000 жителей Ингушетии). Совокупность опрошенных соответствовала социально-демографическим характеристикам населения республики в целом. Социально-демографические характеристики генеральной совокупности (населения Ингушетии) представлены на сайте http://ingstat.gks.ru. В республике проживает 57% сельских и 43% городских жителей. Соотношение сельского и городского населения в выборочной совокупности также составило 57% респондентов в селе и 43% в городах республики.

Исследование ответило на вопрос, какие задачи органов местного самоуправления жители республики считают важнейшими. Самой важной задачей органов местного самоуправления является обеспечение безопасности населенных пунктов, что, в свою очередь, даст возможность привлечения инвестиций и обеспечить защиту самих работников.

Второй по значимости задачей является возможность решения своими силами и собственными ресурсами проблем населенных пунктов, то есть наличие материальных средств для решения этих проблем.

Третья важная задача – защищать интересы местных жителей (эта задача несколько расплывчата по содержанию), но отражает потребности во внешней защите, присущие населению.

При условии выполнения этих задач можно привлекать к решению проблем поселения и самих местных жителей, и бизнес, это соответственно определяется как третья и четвертая по значимости задачи местного самоуправления.

При общем низком уровне социальной активности жители республики готовы проявить активность, в частности в вопросах, которые непосредственно касаются улучшения их жизни: уборке улиц, ремонте Дома культуры, уборке мусора и т.п. Более 80% опрошенных заявили, что они и члены их семей примут участие в подобных мероприятиях. Это как раз то общее дело, безусловно, важное и полезное, а самое главное, – с видимыми результатами, которое может стать первым шагом на пути социального объединения жителей поселений РИ.

Авторы социологического исследования пришли к следующим выводам:

В настоящее время жители республики еще не до конца поняли идею местного самоуправления. В сознании населения органы местного самоуправления не отличаются от органов исполнительной власти, функции и задачи местного самоуправления непонятны для большинства жителей.

Крайне низок уровень знания персоналий глав муниципальных образований (поселений и районов), избираемых в муниципалитетах республики из числа депутатов. Опрошенные в ходе исследования люди называют фамилии либо административных деятелей прошлых лет, либо фамилии глав администраций поселений, тем более что в ряде обследованных населенных пунктов это одно и то же лицо. При этом большая часть жителей сообщают, что они знают, кто является главой их муниципального образования (поселения) и главой муниципального района, в котором находится их поселение. Такое положение вещей свидетельствует о том, что на данный момент жители республики чувствуют себя отдаленными от власти. Власть, неважно, какая (за исключением, возможно, Президента республики и премьер-министра РФ) не вызывает у них интереса и не играет в их повседневной жизни существенной роли. Это предположение косвенно подтверждается и тем, что жители республики слабо представляют себе механизм формирования органов местного самоуправления. По мнению подавляющего числа граждан, в органы местного самоуправления депутатов назначают «сверху», а вовсе не выбирают. Сам же механизм выборов главы муниципального образования из числа депутатов местных Советов (представительных органов) известен сравнительно немногим – всего 9,7% из числа опрошенных граждан назвали именно этот механизм, и еще примерно столько же считают, что главы муниципальных образований выбираются прямым голосованием всех жителей.

Вместе с тем именно прямое голосование всех граждан жители республики считают наиболее правильным при выборе глав местного самоуправления. Именно такую процедуру голосования хотели бы видеть 53,8% респондентов. Но при этом около 20% опрошенных заявили, что им безразлична процедура формирования органов исполнительной власти.

Избирательная активность населения на прошедших выборах депутатов муниципальных образований была довольно низкой. На выборы пришло только 20% жителей. Подавляющее большинство остальных участников исследования заявили, что в выборах они не участвовали.

Вместе с тем у населения существуют определенного рода ожидания, связанные с деятельностью органов самоуправления. В первую очередь это обеспечение безопасности жителей населенного пункта, затем – возможность и желание своими силами решать возникающие в населенном пункте проблемы, и на третьем месте находится потребность в покровительстве и защите «своих» жителей в случае возникновения каких-либо проблемных ситуаций.

На данный момент эти условия явно не выполнены, и уровень готовности населения участвовать в деятельности органов самоуправления весьма низкий. Об этом свидетельствует хотя бы очень небольшое количество жителей, принявших участие в общественных мероприятиях. От 87 до 99% граждан не принимали за последний год участия ни в каких общественных акциях. При этом примерно половина опрошенных все же помнят о том, что такие акции проводились, по крайней мере, в форме схода граждан или встреч граждан с представителями власти. Несмотря на это, около 80% жителей готовы принять участие в деятельности по благоустройству поселения в будущем, и только 13,4% заявили категорически о своем нежелании сотрудничать с властью в любой форме.

Результаты исследования говорят о необходимости, во-первых, более часто проводить собрания граждан, и не только по чрезвычайным поводам, но и по вопросам благоустройства населенных пунктов. Во-вторых, необходимо более активно привлекать население к вопросам благоустройства (но не перекладывать решение этих вопросов на население полностью) и проводить агитационно-разъяснительную работу по программе развития поселения.

В настоящее время деятельность властей любого уровня оценивается населением Ингушетии не слишком высоко. Особенно низко оценивают уровень исполнительной местной власти – чем ближе к людям, тем больше заметны все недостатки и огрехи работы. Средняя оценка исполнительной власти на уровне муниципальных поселений – около 2,4 балла по пятибалльной шкале. Примерно на том же уровне оценивают исполнительную власть района. У республиканской и федеральной власти оценки более высокие – около 3 баллов.

Уровень жизни в своих поселениях по сравнению с другими населенными пунктами республики жители в целом оценивают как примерно одинаковый. Тем не менее в Малгобекском районе люди считают, что живут хуже, чем в других районах республики, а в Джейрахском районе и городе Магасе считают, что живут лучше. Однако такие неравномерные оценки никак не влияют в данный момент на взаимоотношение населения и органов местного самоуправления, а также на оценку гражданами исполнительной власти.

В целом местное самоуправление в РИ пока еще не присутствует даже на уровне идеи в сознании населения. Однако выполнение определенных условий органами местного самоуправления позволит запустить чрезвычайно важный процесс внедрения идеи местного самоуправления в общественное сознание. Основные из этих условий:

– обеспечение безопасности жителей муниципального образования;

– наличие средств и возможности для решения оперативных проблем населенного пункта без обращения к другим уровням власти;

– наличие глав муниципальных образований, достаточно авторитетных для того, чтобы иметь возможность защищать своих жителей и помогать им в решении их насущных проблем;

– регулярное общение представителей власти с гражданами в ходе общественных собраний любого уровня;

– определение целей, задач и адекватных объемов совместной деятельности власти и граждан по благоустройству своего населенного пункта.

 

3. Рекомендации по повышению эффективности местного самоуправления в РИ

Рекомендации были разработаны так, чтобы они были предельно конкретными и их можно было реализовать на практике.

1. Разработать и начать реализацию республиканской целевой программы развития местного самоуправления. Такая программа в республике, где местного самоуправления не было с советских времен, необходима по следующим причинам: потенциал местного самоуправления РИ недостаточен для решения стоящих перед ним задач; программа обеспечит взаимодействие и согласованность действий республиканской и муниципальной власти; программа будет содействовать решению задач республиканской власти (в частности, обеспечению социально-политической стабильности и сокращению социальной базы экстремизма).

Затраты на реализацию такой программы окупятся повышением эффективности муниципального управления. Важнейшими составными частями такой программы могут быть: а) повышение квалификации депутатов представительных органов местного самоуправления, сотрудников местных администраций и специалистов республиканских органов государственной власти. Необходимо массовое повышение квалификации с использованием краткосрочных активных форм обучения, в том числе в области взаимодействия граждан и власти. Такое обучение должно не только повысить эффективность управления, но и выявить мотивацию участников на решение проблем населения и повысить уровень мотивации; б) содействие со стороны республиканской власти в повышении эффективности деятельности республиканской ассоциации муниципальных образований; в) разработка модельных нормативных документов для органов местного самоуправления с учетом особенностей Республики Ингушетия (к таким особенностям относится, например, активность форм непосредственной демократии).

Республиканская целевая программа может включать в себя в качестве направлений деятельности и мероприятий все приведенные ниже рекомендации. Однако рекомендации настоящего доклада могут реализовываться также в условиях отсутствия такой программы.

2. Подготовить доступные для всех муниципалитетов методические материалы для обучения депутатов и сотрудников администраций муниципальных образований, как очного, так и дистанционного (без отрыва от работы) по темам: нормативные документы о порядке решения вопросов местного значения; регламенты оказания муниципальных услуг и стандарты качества; нормативные документы о порядке взаимодействия муниципальной власти и населения.

3. Принять нормативный документ (республиканский закон, положение) о проведении публичных слушаний республиканского уровня и организовать их проведение, поскольку отсутствие публичных слушаний по полномочиям республиканской власти оказывает деморализующее влияние на муниципалитеты. Наличие такого нормативного акта является обязательным в соответствие с законодательством Российской Федерации.

4. Провести республиканскую конференцию «Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в РИ» с участием представителей всех муниципальных образований и экспертов. Это мероприятие позволит детализировать проблемы развития местного самоуправления, наметить пути их решения, осуществить обратную связь республиканской и местной власти и выявить экспертный потенциал научного сообщества РИ в вопросах развития местного самоуправления.

5. Учредить и провести республиканский конкурс «Самое эффективное муниципальное образование РИ» для выявления тех муниципалитетов, которые наиболее эффективно используют все имеющиеся ресурсы, в том числе неденежные (например, потенциал граждан для решения общих проблем). В конкурсе может быть выделено несколько номинаций, например, на лучший муниципальный нормативный акт, на наибольший вклад населения в решение вопросов местного значения и т.д.

6. Создать на официальном республиканском сайте (сайт правительства РИ) страницы всех муниципальных образований республики, не имеющих возможности создать собственные интернет-ресурсы, для выполнения требований Федерального закона № 8 от 9.02.2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступающего в силу с 01.01.2010 г.

7. Провести в течение 2010-2011 гг. как минимум два этапа независимого мониторинга официальных сайтов муниципальных образований РИ с подготовкой прикладных рекомендаций по каждому сайту по критериям: полноты размещаемой информации (в соответствии с требованиями Федерального закона «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»); доступности формы подачи информации для населения; легкости поиска информации на сайте. Использовать для проведения мониторинга методику Южного регионального ресурсного центра, примененную при проведении мониторинга официальных сайтов органов власти в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах в 2010 г.

8. Провести в 2010-2011 гг. не менее одного этапа независимого мониторинга состояния нормативной (законодательной) базы Республики Ингушетия по вопросам общественного участия в социальном развитии с подготовкой прикладных рекомендаций по ее развитию. Использовать для проведения мониторинга методику Южного регионального ресурсного центра, примененную при проведении мониторинга нормативной базы РИ в 2010 г.

9. Провести прикладное исследование ежегодных докладов глав городских округов и муниципальных районов РИ о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период (такие доклады должны в обязательном порядке разрабатываться и обнародоваться на сайтах муниципальных образований в соответствии с Указом Президента России от 28.04.2008 г. № 607). Представить по результатам исследования рекомендации в адрес органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

10. Разработать ряд наиболее актуальных модельных нормативных документов муниципального уровня и организовать их внедрение: положение о порядке разработки нормативных актов; положение о порядке решения вопроса местного значения; регламент оказания муниципальной услуги.

11. Разработать и организовать внедрение модельных целевых муниципальных программ противодействия коррупции (для поселения и муниципального района).

12. Организовать стажировки групп депутатов и специалистов органов местного самоуправления в действующих многофункциональных центрах по оказанию услуг населению в субъектах РФ Южного и Северо-Кавказского федеральных округов.

13. Открыть в городских округах РИ пункты социального (бесплатного) доступа в интернет для населения с целью обеспечить для граждан возможность посещения официальных сайтов органов государственной власти и местного самоуправления. Разработать на основе этого опыта методические рекомендации по открытию пунктов социального доступа для муниципальных образований.

14. Инициировать создание в муниципальных образованиях РИ общественных палат (общественных советов) для включения экспертного потенциала гражданского общества в подготовку решений органов местного самоуправления. Организовать обучение членов данных консультативных органов.

15. Органам местного самоуправления в соответствии с п. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» рассмотреть вопросы: о внесении в уставы муниципальных образований положений, предусматривающих прямые выборы глав муниципальных образований населением; о мажоритарной системе выборов.

М.В. Савва.
Доктор политических наук.