РЕКОМЕНДАЦИИ по реализации права на правотворческую инициативу граждан

Источник: Сайт Ассоциации сибирских и дальневосточных городов.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 2003 года (далее – Федеральный закон в редакции 2003 года, новая редакция Федерального закона) существенно расширены рамки федерального нормативного правового регулирования института правотворческой инициативы граждан. В законе используется несколько иной термин, по сравнению с ранее применявшимся - «народная правотворческая инициатива». Так же как в прежней редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 года детальная регламентация осуществления правотворческой инициативы граждан отнесена к полномочиям муниципального уровня власти с тем лишь уточнением, что в новой редакции Федерального закона порядок осуществления правотворческой инициативы устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. В Федеральном законе в редакции 1995 года прямо предписывалось, что таким нормативным правовым актом должен быть устав муниципального образования. Осуществление нормативного правового регулирования правотворческой инициативы граждан на уровне субъектов Российской Федерации новой редакцией закона не предусмотрено.

 

В статье 26 новой редакции Федерального закона содержатся нормы, устанавливающие ряд важных федеральных гарантий, обеспечивающих условия реализации права граждан на осуществление правотворческой инициативы. К ним, в частности, относятся:

 

  • установление срока рассмотрения органом или должностным лицом местного самоуправления проекта муниципального правового акта, внесенного в качестве правотворческой инициативы граждан;
  • предоставление представителям инициативной группы граждан права изложить свою позицию при рассмотрении муниципального правового акта и др.

В редакции Федерального закона от 1995 года инициативой внесения проектов правовых актов обладало население муниципального образования. Иными словами не исключалась возможность внесения проекта правового акта на рассмотрение органа или должностного лица местного самоуправления не только гражданами, обладающими избирательным правом, но и любому совершеннолетнему жителю муниципального образования. Существенным отличием новой редакции Федерального закона в части реализации правотворческой инициативы граждан является уточнение субъекта, наделенного правом выдвижения инициативы принятия муниципального правого акта. В соответствии с частью 1 статьи 26 новой редакции Федерального закона с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом.

К числу субъектов правотворческой инициативы в соответствии с положениями части 1 статьи 46 новой редакции Федерального закона относятся также органы территориального общественного самоуправления населения. Уставом муниципального образования могут быть определены и иные субъекты правотворческой инициативы. В последнем случае порядок выдвижения ими правотворческой инициативы должен быть адекватен порядку выдвижения правотворческой инициативы группами граждан.

Минимальная численность инициативной группы граждан должна устанавливаться в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования, но не может превышать 3 процентов от числа жителей муниципального образования обладающих избирательным правом (абз. второй части 1 статьи 26).

В зависимости от численности муниципального образования в нормативном правовом акте представительного органа, регулирующем порядок реализации правотворческой инициативы, процедура регистрации инициативной группы граждан и последующая процедура сбора подписей жителей в поддержку такой инициативы может быть заменена на процедуру выдвижения правотворческой инициативы непосредственно на собрании инициативной группы, либо собрании работников учреждений, предприятий и организаций. Порядок выдвижения правотворческой инициативы граждан непосредственно на собрании может быть предусмотрен в муниципальных образованиях с численностью избирателей до 10 000. При такой численности на практике реально осуществить сбор подписей в количестве 3 процентов (300 подписей) от общего числа избирателе муниципального образования под протоколом собрания непосредственно на собрании инициативной группы. Тем самым будут выполнены требования новой редакции Федерального закона.

В муниципальных образованиях с численностью избирателей более 10-15 тыс. жителей, обладающих избирательным правом, необходимо регламентировать процедуру регистрации инициативной группы, порядок сбора, представления и проверки подписей в поддержку правотворческой инициативы граждан. По аналогии с избирательным законодательством полномочиями по регистрации инициативной группы, полномочиями по проверке подписей и принятию решения о направлении правотворческой инициативы в органы и должностным лицам местного самоуправления, может быть наделена избирательная комиссия муниципального образования.

Федеральным законом предусмотрено, что проект муниципального правового акта должен быть направлен органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего муниципального правого акта. В соответствии с Федеральным законом в редакции 1995 года компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления, наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливались уставом муниципального образования. В целом новой редакцией Федерального закона нормативное правовое регулирование этих вопросов также отнесено к уровню регулирования уставом муниципального образования. При этом в новой редакции Федерального закона введено новое понятие муниципальный правовой акт, включающее в себя (часть 1 статьи 43):

  • устав муниципального образования,
  • нормативные правовые акты и правовые акты представительного органа муниципального образования,
  • правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Здесь содержится несколько важных деталей по сравнению с Федеральным законом в редакции 1995 года. Во-первых, нормативные правовые акты могут приниматься только представительным органом муниципального образования. Во-вторых, глава муниципального образования, иные органы и должностные лица местного самоуправления издают правовые акты в форме распоряжений и постановлений. В-третьих, иные органы и должностные лица должны быть наделены полномочиями по изданию правовых актов уставом муниципального образования.

В соответствии с абз. первым части 2 статьи 26 новой редакции Федерального закона проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления в течение трех месяцев со дня его внесения.

Указанные выше особенности должны быть отражены в нормативном правовом акте представительного органа местного самоуправления, регулирующем порядок реализации правотворческой инициативы граждан.

Учитывая положения новой редакции Федерального закона, а также сложившуюся в муниципальных образованиях (немногочисленную) практику нормативного правового регулирования осуществления права на правотворческую инициативу граждан, можно предложить следующую структуру нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан:

  1. Общие положения, включающие в себя основные термины и определения, ссылки на нормативную правовую основу, регулирующую институт правотворческой инициативы граждан.
  2. Порядок выдвижения правотворческой инициативы с указанием субъектов правотворческой инициативы, их прав и обязанностей.

3. Порядок рассмотрения правотворческой инициативы в органах или должностным лицом местного самоуправления и принятия ими решений по результатам рассмотрения инициативы.

4. Порядок разрешения возможных разногласий по поводу выдвижения правотворческой инициативы и рассмотрения ее органом или должностным лицом местного самоуправления.

Новой редакцией Федерального закона специально предусмотрены требования, обеспечивающие открытость рассмотрения правотворческой инициативы граждан на заседании коллегиального органа местного самоуправления. Такими требованиями являются: обеспечение открытости заседания коллегиального органа, информирование инициативной группы о предстоящем заседании, а также обеспечение возможности представителям инициативной группы изложить свою позицию на заседании при рассмотрении проекта муниципального правового акта, внесенного в качестве правотворческой инициативы. В нормативном правовом акте могут быть также предусмотрены и другие требования к порядку рассмотрения и принятия решения коллегиальным органом муниципального образования, такие как:

  • порядок участия представителей инициативной группы в подготовке вопроса о рассмотрении проекта муниципального правового акта на заседании коллегиального органа местного самоуправления,
  • временной регламент выступлений на заседании,
  • требования к перечню представляемых на заседание документов и другие.

Такие требования должны быть учтены при подготовке регламента коллегиального органа местного самоуправления, к которым, прежде всего, относится представительный орган муниципального образования.

Указанные требования должны также выполняться и в случае предварительного рассмотрения проекта муниципального правого акта в коллегиальных совещательных органах, создаваемых главой муниципального образования либо главой местной администрации. Такое предварительное рассмотрение проекта перед принятием решения должностным лицом позволяет обеспечить открытость в системе принятия решений должностными лицами, действующими в соответствии с законом на принципах единоначалия.

В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования, регулирующем порядок реализации правотворческой инициативы граждан должны быть так же разрешены следующие вопросы:

  • установлена численность инициативной группы;
  • определен порядок ее регистрации;
  • предложен примерный состав документов, представляемых инициативной группой в орган или должностному лицу местного самоуправления;
  • установлены требования к оформлению проекта муниципального правового акта;
  • установлена форма подписного листа для выдвижения и поддержки правотворческой инициатива граждан;
  • установлена процедура проверки подписей в подписных листах;
  • разграничены полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по рассмотрению правотворческой инициативы граждан;
  • определен перечень должностных лиц, которым может быть направлена правотворческая инициатива.

Раздел нормативного правового акта, регулирующий процедуру рассмотрения правотворческой инициативы в органах или должностным лицом местного самоуправления и принятия ими решений по результатам рассмотрения инициативы, должны содержать:

  • порядок принятия решения о рассмотрении правотворческой инициативы органами и должностными лицами местного самоуправления;
  • порядок подготовки к рассмотрению правотворческой инициативы;
  • процедуры рассмотрения правотворческой инициативы на заседаниях органа местного самоуправления и должностным лицом местного самоуправления;
  • порядок принятия решения по результатам рассмотрения правотворческой инициативы граждан;
  • порядок информирования инициативной группы граждан о результатах рассмотрения правотворческой инициативы граждан.

О результатах рассмотрения правотворческой инициативы целесообразно информировать не только инициативную группу, но и жителей муниципального образования. Материалы о рассмотрении правотворческой инициативы могут быть опубликованы в газетах, представлены на радио и телевидении.

Порядок разрешения возможных разногласий по поводу выдвижения и содержания правотворческой инициативы и рассмотрения ее органом или должностным лицом местного самоуправления может предусматривать создание согласительных комиссий из представителей инициативной группы и органа или должностного лица муниципального образования. Необходимо иметь в виду, что представители инициативной группы граждан в случае нарушения закона в соответствии с положениями Главы 25 «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации № 138-ФЗ от 14.11.2002 г. имеют право на обращение в суд.

Новой редакцией Федерального закона установлено, что отсутствие нормативного правового акта, регулирующего порядок реализации нормотворческой инициативы граждан, не является основанием для отказа от ее рассмотрения в органах и должностными лицами местного самоуправления (абц. третий части 1 статьи 26). Таким образом, инициативная группа граждан, принявшая решение о направлении правотворческой инициативы должна будет выполнить лишь два условия: представить проект муниципального правового акта и 3 процента подписей жителей от общего числа жителей муниципального образования в поддержку данной инициативы.

Орган или должностное лицо местного самоуправления будет обязан в течение трех месяцев рассмотреть направленный в их адрес проект муниципального правого акта и принять по результатам его рассмотрения мотивированное решение. Мотивированное решение должно быть направлено в адрес инициативной группы.