РАЗВИТИЕ ФОРМ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Антонова Н.А.,
доцент кафедры конституционного права
Тверского государственного университета,
кандидат юридических наук.

Местное самоуправление как деятельность населения муниципального образования по осуществлению власти на определенной территории имеет свои формы реализации. Так же как государственная власть, муниципальная власть может осуществляться в формах непосредственной либо представительной демократии. И те и другие формы представляют собой формы организационной деятельности местного самоуправления.

Анализ литературных и нормативных источников позволяет сделать вывод о том, что при классификации всей деятельности местного самоуправления на правовую и организационную под организационной деятельностью следует понимать комплекс действий, направленных на выполнение задач и функций местного самоуправления, но при этом не означающих установление (изменение, изменение сферы действия, отмены) правовых норм или их применения.

Организационная деятельность местного самоуправления имеет свои собственные формы, закрепленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[1]. Согласно названному Закону местное самоуправление представляет собой самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Другими словами, Закон предполагает сочетание форм непосредственной и представительной демократии при решении вопросов местного значения.

При этом Федеральный закон о местном самоуправлении, называя непосредственные формы демократии, в которых может быть осуществлено местное самоуправление, делит их на два вида: а) формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением; б) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

При некоторой схожести этих форм между ними есть различия. Так, реализация форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления (такое решение может быть принято на референдуме, на выборах принимается решение о создании выборного органа и т.д.).

Нормы, устанавливающие формы участия населения в решении вопросов местного значения, предусматривают, что помимо населения в решении вопросов местного значения участвуют и другие субъекты (органы, должностные лица местного самоуправления). Реализация форм этой группы ведет только к выявлению мнения по конкретному вопросу местного значения, решать же этот вопрос будут органы местного самоуправления или их должностные лица.

Отличие этих форм друг от друга состоит в том, что формы первой группы являются обязательными. Так, выборы с определенной периодичностью обязательно проводятся в муниципальном образовании для того, чтобы сформировать представительный орган или выбрать должностное лицо. Референдум по Закону в определенных случаях также является обязательным, как и в установленных Законом случаях обязательным является голосование о досрочном отзыве должностного лица.

Меньшая степень обязательности присутствует в отношении форм второй группы. Здесь лишь публичные слушания являются обязательным этапом в принятии решения по установленному кругу вопросов. Остальные же формы - только возможные формы участия населения в решении вопросов местного значения.

Кроме четкого разделения непосредственных форм демократии на названные группы Закон о местном самоуправлении 2003 г. более детально по сравнению с прежним Законом регламентирует порядок реализации этих форм. Остановимся подробнее на характеристике каждой из них.

Местный референдум и в новом Законе остается самой главной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления. При этом Закон расширяет перечень субъектов, имеющих право инициировать проведение местного референдума. В отличие от старого правила, закрепленного в Законе 1995 г., по которому инициатива могла исходить только от населения и представительного органа, теперь инициативу могут выдвинуть: граждане, избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, а также представительный орган и глава местной администрации, выдвигающие инициативу совместно.

Анализируя норму, определяющую перечень субъектов, имеющих право инициировать проведение референдума, можно сделать вывод о том, что законодатель косвенно предоставляет такое право и главе муниципального образования, поскольку последний может быть одновременно и главой местной администрации (п. 2 ч. 2 ст. 36). Реализуется инициатива проведения референдума, исходящая от граждан и органов муниципального образования, по-разному. Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации. Инициатива органов муниципального образования оформляется в соответствии с Федеральным законом правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Появилась новая форма решения населением вопросов местного значения - голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24). Определяя общий порядок проведения такого голосования, законодатель обязывает муниципальные образования устанавливать в своих уставах основания для отзыва депутата и иного выборного должностного лица муниципального образования, однако при этом предусматривает, что основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) названных лиц в случае их подтверждения в судебном порядке.

Думается, что нет необходимости в уставах определять конкретный перечень оснований для отзыва выборных лиц местного самоуправления, поскольку невозможно представить все жизненные ситуации, в которых возникает необходимость отзывать выборное лицо. В этой связи рациональнее в уставе повторить норму Федерального закона.

Следующей формой, закрепленной новым Законом о местном самоуправлении, является сход граждан. В отличие от Закона 1995 г. о местном самоуправлении, в котором сход и собрание как формы осуществления местного самоуправления закреплялись в одной статье, Закон 2003 г. закрепил сход граждан как самостоятельную форму. Более того, Закон прямо установил тот случай, когда должна применяться именно такая форма, как сход граждан. В поселении, где численность жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, сход осуществляет полномочия представительного органа. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения, а органы и другие лица муниципального образования обеспечивают исполнение этих решений.

Такие формы, как референдум, выборы, голосование по досрочному отзыву выборного должностного лица, сход граждан, являются формами непосредственного решения населением вопросов местного значения.

Иные формы, закрепленные в главе 5 Закона 2003 г., являются формами участия населения в решении вопросов местного значения. Первой из них в Законе закреплена правотворческая инициатива граждан (в Законе 1995 г. - народная правотворческая инициатива). В отличие от прежнего Закона, в котором закреплялось только право граждан на правотворческую инициативу, в нынешнем очередном акте установлены общие правила реализации такой инициативы. Так, в Законе установлено, что минимальная численность инициативной группы не должна превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Установлен срок (3 месяца со дня внесения), в течение которого проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления. В Законе указывается, что правотворческая инициатива может быть реализована путем внесения именно проекта муниципального правового акта, а не предложения о принятии акта по тому или иному вопросу.

Совершенно по-новому, более широко, регламентируется в Законе реализация такой формы, как территориальное общественное самоуправление.

Если ст. 27 Закона 1995 г. закрепляла лишь понятие территориального общественного самоуправления (ТОС) и ничего более, то в Законе 2003 г. кроме определения понятия территориального общественного самоуправления устанавливаются и правила создания, регистрации территориального общественного самоуправления, иные положения. В этом плане в Законе получили решение многие вопросы, которые не были решены на местах либо решались по-разному. Так, в Законе определены территории, где может быть создано территориальное общественное самоуправление, порядок установления границ этих территорий, формы осуществления ТОС, порядок регистрации ТОС как юридического лица. Однако в правовой регламентации территориального общественного самоуправления есть ряд спорных моментов. В п. 5 ст. 27 Федерального закона установлено, что территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом. По сложившемуся в юридической литературе определению юридического лица, им может быть созданная в предусмотренной законом форме организация, которая обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать гражданские права и нести обязанности и вправе выступать в качестве истца и ответчика в суде, арбитраже и третейском суде [2].

Под территориальным общественным самоуправлением согласно ст. 27 Федерального закона 2003 г. понимается самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Другими словами, самоорганизация - это деятельность, это еще не организация как общественное формирование. Поэтому юридическим лицом может быть орган ТОС, но не само территориальное общественное самоуправление.

Спорным является и вопрос о том, могут ли быть закреплены в Законе исключительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление. Ведь ТОС - это самоорганизация, как определил законодатель. Самоорганизуясь, граждане сами определяют перечень вопросов, решение которых берут на себя.

В качестве положительной характеристики правового регулирования территориального общественного самоуправления нужно отметить закрепление в Законе требований, предъявляемых к уставу территориального общественного самоуправления.

К сожалению, в Законе не определены формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, за исключением того, что последние могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, а ведь перечень таких возможных форм шире. Например, органы местного самоуправления могут передавать отдельные полномочия органам ТОС, могут принимать решения по согласованию с органами ТОС и т.д. Почему мы говорим о необходимости определить основные формы такого взаимодействия на федеральном уровне? Дело в том, что на уровне муниципального образования не всегда правильно определены формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов ТОС. Так, иногда в уставах муниципальных образований можно встретить норму, согласно которой органы местного самоуправления и органы ТОС определяют сферу совместной компетенции. Но никакой совместной компетенции у этих органов быть не может в силу их различного характера. Если органы местного самоуправления обладают властными полномочиями, то такими полномочиями не обладают органы ТОС. Последние формируются иным, чем органы местного самоуправления, способом и имеют лишь общественный характер. В силу этого органы ТОС не могут так же, как органы местного самоуправления, принимать властные решения. Отсюда не может быть у этих органов совместной компетенции, которая заключается в том, что по вопросам, входящим в эту компетенцию, властные решения принимают оба субъекта.

Совершенно новыми формами участия населения в решении вопросов местного значения являются публичные слушания и опрос граждан.

Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, а опрос граждан - для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Если публичные слушания могут проводиться по инициативе только субъектов муниципального образования, то опрос граждан может быть проведен как по инициативе органов местного самоуправления, так и по инициативе органов государственной власти субъектов Федерации. В последнем случае инициатива государственных органов может быть реализована только по вопросам изменения целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

В определенных Законом случаях публичные слушания представляют собой обязательную стадию обсуждения муниципальных правовых актов по вопросам местного значения (проекта устава муниципального образования, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, вопросов о преобразовании муниципальных образований).

В отношении опроса граждан в Законе закрепляется, что в правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении такого опроса должны устанавливаться: дата и сроки проведения опроса, формулировка вопроса, методика проведения опроса, форма опросного листа, минимальная численность жителей, участвующих в опросе. Поскольку такая форма, как опрос, может быть проведена на территории небольшого сельского поселения, возникает вопрос: есть ли возможность у такого поселения разрабатывать на хорошем профессиональном уровне методику проведения опроса? Думается, что в этом случае методическую помощь могут оказать органы государственной власти соответствующего субъекта.

Более детально в Законе прописано положение такой формы, как собрание граждан, которое согласно ст. 29 может проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. Собрания граждан в отличие от схода граждан проводятся лишь на части территории муниципального образования. Другими словами, собрание может являться формой осуществления как местного самоуправления, так и территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и другими лицами местного самоуправления. Итоги собрания подлежат официальному опубликованию. В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания могут осуществляться конференцией (ст. 30).

Сохранилась в Законе и такая форма, как обращения граждан в органы местного самоуправления. Закон говорит и о возможности использования иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащих Конституции Российской Федерации.

При этом Закон устанавливает два основных принципа реализации этих форм - законность и добровольность. Государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления и участии в осуществлении местного самоуправления.

Порядок реализации многих названных форм должен определяться согласно Закону в уставе муниципального образования и (или) нормативном акте представительного органа местного самоуправления. Задача органов местного самоуправления - создать достаточную правовую базу для того, чтобы население могло воспользоваться правом участвовать в решении вопросов местного значения. Механизм реализации этих форм должен быть действенным, чтобы не сложилась ситуация, когда формально порядок закреплен, а реализовать его на практике невозможно.


[1] СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

[2] Гражданское право России. Общая часть / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 2001. С. 139.