Технология общественного участия в бюджетном процессе

Общественное участие в бюджетном процессе - это непрерывный процесс взаимодействия гражданского общества и органов власти, в основе которого лежат переговоры по поводу реализации законных прав, а также интересов граждан и социальных групп в бюджете.

Технология общественного участия в бюджетном процессе - это совокупность последовательно осуществляемых действий и процедур, в результате которых реализуются запланированные усилия по вовлечению граждан в процесс принятия бюджетного решения. Эффективным общественное участие можно считать тогда, когда озвученные в его ходе общественностью проблемы входят в повестку работы лиц, принимающих решения по бюджету, а артикулированные потребности определенных социальных групп учитываются при принятии бюджетных решений. Чем правильнее выбран уровень и форма общественного участия и организовано взаимодействие, тем больший эффект можно получить от общественного участия в бюджетном процессе.

Общественное участие в бюджетном процессе может проходить в различных формах:

  1. Организация отдельных общественных слушаний по проблемам.
  2. Создание системы регулярных общественных обсуждений проблем, в т.ч. в форме общественных палат (советов).
  3. Участие в открытых депутатских (исполнительной власти) слушаниях.
  4. Делегирование представителей в принимающие решения (или проводящие конкурсы, или консультативные) комиссии и советы органов власти (экспертные, "общественные" и т.п., в "рабочие группы", в "общественные помощники", в "советники") и их участие в рассмотрении и решении проблем.
  5. Независимый анализ по отдельной проблеме (в т.ч. в форме "общественной экспертизы"), предложенный властям и опубликованный.
  6. Отдельные публикации в СМИ по проблемам (в т.ч. "интерактивные дебаты").
  7. Кампания в СМИ по проблемам (в т.ч. ведение постоянной рубрики).
  8. Предложение властям проектов нормативно-правовых актов, программ и т.п.
  9. Письма депутатам и представителям исполнительной власти с обращениями.
  10. Сбор подписей под обращениями к депутатам и представителям исполнительной власти по проблемам.
  11. Инициирование и использование результатов социологических исследований, выявляющих общественное мнение и интересы избирателей, для влияния на решение проблем властью.
  12. Использование общественных приемных, "горячих телефонов".
  13. Использование законных прав на выражение мнений, проведение пикетов, митингов, шествий, демонстраций, инициирование и проведение собраний, сходов граждан, издание и распространение информационных материалов, брошюр, газет, листовок, плакатов, социальной рекламы и т.п.
  14. Обращение в контрольные и правоохранительные органы.
  15. Инициирование и участие в судебных процессах (в т.ч. в качестве общественных представителей).
  16. Участие НКО в реализации финансируемого из бюджета заказа (социального заказа, социального гранта).
  17. Использование кампаний по выборам и референдумам для косвенного влияния на решение проблем и характер отношений с властью.
  18. Вовлечение представителей властей в деятельность общественных организаций, в т.ч. собрания, конференции, семинары, наблюдательные советы и т.п. (в соответствии с законами и т.п. нормами, а также с уставами этих организаций).
  19. Содействие повышению квалификации депутатов и представителей исполнительной власти.
  20. Разовые коалиционные действия (контакты, обмен информацией, взаимное содействие повышению квалификации и координация действий) различных групп общественности и формирование устойчивых коалиций при воздействии на власть по отдельной проблеме.

Этапы организации проведения общественных слушаний

Первый этап. Подготовка общественных слушаний

Решением Оргкомитета утверждается тема слушаний.

Оргкомитет привлекает к подготовке партнеров из общественных и иных организаций, органов власти и СМИ, экспертов и иных лиц.

Решением Оргкомитета окончательно утверждаются: название слушаний (по согласованной теме); темы основных докладов (разделов слушаний); проект программы; дата, время и место проведения; принципы и формы приглашения участников; план подготовки, обеспечения, проведения и подведения итогов общественных слушаний с указанием источников ресурсов и ответственных; тексты приглашений всем участникам, в т.ч. представителям органов власти и СМИ; анонсирующее сообщение для прессы; по возможности, размещение предварительных материалов в сети Интернет.

На основе принятых решений и материалов Оргкомитет готовит доклады и основные выступления, итоговые материалы, информирует и приглашает участников, власти и СМИ, готовит помещения, реализует имеющиеся у него и его партнеров возможности информировать граждан и их организации о предстоящих слушаниях.

Оргкомитет и его партнеры стремятся обеспечить принятие решений и действия органов власти и их представителей по содействию в подготовке и проведении слушаний (в т.ч. путем предоставления помещения с высоким статусом и информировании о предстоящих слушаниях граждан), а также участии в них представителей высокого ранга и готовности к рассмотрению их итогов на предмет учета в решениях и действиях органов власти.

Оргкомитет утверждает ведущего и его заместителя, программу и временной регламент, раздаточные материалы и проект итогового документа слушаний.

Второй этап. Проведение общественных слушаний

Оргкомитет обеспечивает готовность помещения, прием участников, представителей властей и СМИ.

Назначенный Оргкомитетом ведущий (а в случае необходимости - его заместитель), поздоровавшись и представившись, открывает и ведет слушания, следит за соблюдением программы, временного регламента и порядком в зале.

При открытии слушаний ведущие кратко информирует о теме и названии слушаний, об учредителях, Оргкомитете и его партнерах по организации слушаний, о составе участников, программе, временном регламенте и порядке слушаний.

Ведущий в соответствии с программой предоставляет слово докладчикам, основным выступающим, предварительно записавшимся на выступления в прениях, организует (в рамках выделенного в программе времени) процедуру справок, ответов на вопросы по каждому докладу и, по возможности, каждому такому выступлению в прениях.

При наличии времени, ведущий организует выступления в прениях без записи в порядке "живой очереди" (без вопросов, справок и комментариев к ним).

При необходимости ведущий предоставляет слово для приветствия (вне программы) представителям органов власти.

По выполнении программы (или истечении отпущенного времени) ведущий прекращает выступления, организует ознакомление с проектом итогового документа, подготовленного Оргкомитетом, а также иных проектов и проводит по ним голосование.

Решение принимается простым большинством голосов присутствующих.

При закрытии общественных слушаний ведущий кратко напоминает их тему и название, учредителей, Оргкомитет и его партнеров по организации слушаний, состав участников, а также произносит необходимые благодарности участникам и всем оказавшим помощь, провозглашает слушания закрытыми, прощается и просит освободить помещение.

В случае ведения стенограммы и решения Оргкомитета о процедуре ее сверки выступавшими ведущий напоминает, каким образом, где и когда выступавшие могут ознакомиться со своей стенограммой и внести исправления.

Третий этап. Подведение итогов общественных слушаний

Итоговый документ общественных слушаний имеет рекомендательный характер и может быть адресован органам власти территории или ее части, вышестоящим органам власти, а также организациям, предприятиям и учреждениям, гражданам и их объединениям.

При создании редакционной комиссии ею в течение 3 дней либо принимается текст итогового документа слушаний в целом, либо она ликвидируется, и итоговый документ используется в том виде, какой был принят на слушаниях.

В случае ведения стенограммы и решения Оргкомитета о процедуре ее сверки выступавшими, им предоставляется возможность ознакомиться со стенограммой своего выступления и внести исправления.

По окончании слушаний подготавливается и утверждается Оргкомитетом и распространяется сообщение для прессы по итогам проведения слушаний (включая информацию по итоговому документу), а также соответствующие сообщения для учредителей, партнеров, участников и всех, приглашавшихся на слушания; органов власти и СМИ.

Итоговые материалы (включая стенограмму и приложенные материалы) размещаются в общедоступных местных библиотеках и, по возможности, в сети Интернет.

Оргкомитет в течение недели рассылает или предоставляет учредителям, партнерам, участникам, органам власти, СМИ, библиотекам следующие материалы слушаний: анонсирующее сообщение для прессы; сведения об учредителях, Оргкомитете и его партнерах; программа и временной регламент; список участников, в т.ч. представителей органов власти и СМИ; итоговый документ (или проект, если не принят "в целом"); приложенные выступавшими материалы (если прилагали); сообщение для прессы по итогам проведения слушаний; стенограмму (если велась).

Оргкомитет, его учредители и партнеры, участники общественных слушаний и заинтересованные лица и организации применяют все законные меры для учета итогов общественных слушаний в деятельности органов власти, в т.ч. путем информирования о них, разъяснения их содержания и оснований для их формирования (включая уровень влияния заинтересованных групп, проведенной аналитической работы).

Практика проведения общественных слушаний показала, что бюджетные слушания как форма вовлечения жителей в обсуждение местных проблем в плане организации является более сложной задачей, чем круглые столы. Несмотря на малую стоимость мероприятия в денежном выражении (как правило, средства нужны на подготовку материалов для участников, а помещение могут предоставить органы власти, в крайнем случае, общественные палаты, иные НКО, ВУЗы), слушания требуют от инициаторов значительных организационных и информационных ресурсов.

Немаловажным является практический опыт взаимодействия с органами власти и СМИ; экспертная база, которой располагает НКО для подготовки к слушаниям. Часто успех слушаний для всех их участников зависит от профессионализма модератора (ведущего). Лишь при условии полного учета всех перечисленных факторов удастся сделать слушания по бюджету значимым событием в своем регионе (городе).

При организации общественных слушаний следует учитывать, что в большинстве случаев на региональном и местном уровне наблюдается слабый интерес представителей законодательной власти и муниципальных советов к общественным слушаниям. (Депутаты либо плохо представляют себе свою миссию, либо не связывают свое последующее переизбрание с постоянным отстаиванием интересов избирателей, которое требует непрерывного диалога с общественностью, к форме общественного участия "общественные слушания" относятся скептически в основном потому, что не знакомы с ее предназначением, возможными результатами).

Отсутствие большого интереса к общественным слушаниям со стороны органов исполнительной власти и муниципального управления может быть продиктовано тем, что они боятся предстать перед общественностью своего рода "мальчиками для битья".

Поэтому результативность общественного участия напрямую зависит от соответствующих способностей и мотивации двух основных участников процесса - организаций третьего сектора и органов власти (либо МСУ), они в равной степени ответственны за установление диалога. Следует также учитывать, что власть субъективно может быть не заинтересована открывать двери общественным инициативам в бюджетном процессе, по нескольким основным причинам:

низкая квалификация НКО (мнение общественности по такой специфической теме, требующей высокого уровня компетентности и подготовки, как бюджет, для сотрудников исполнительной власти не является значимым);

неконструктивность поведения (некоммерческим организациям привычнее и проще либо критиковать власть за хроническое невнимание к социальным проблемам, не предлагая осмысленных альтернатив политики, либо раз за разом выпрашивать средства на свои идеи и проекты);

возможно, пока основная проблема - противодействие власти попыткам НКО поставить политику под контроль общества и подчинить ее интересам жителей.

С другой стороны, причиной пренебрежительного отношения власти к НКО может быть определенная незрелость самих организаций третьего сектора, их неготовность вести содержательный, грамотный диалог с властью по отстаиванию интересов своих социальных групп.

Негативным следствием такого набора факторов является неверие НКО в собственные возможности добиться каких-либо результатов через участие в бюджетном процессе - "нас все равно не услышат". Такая установка сковывает активность даже тех организаций, которые по своему потенциалу могли бы действенно включиться в обсуждение вопросов социально-экономического развития своих территорий, и способствует закрытости, непрозрачности процессов принятия бюджетных решений. Препятствием использования формы "общественные слушания" может стать низкая активность НКО. Мотивация к общественному участию повышается, когда НКО видит возможность получения финансовых средств на свои уставные цели, что осуществимо через муниципальный грант и/или социальный заказ.

Таким образом, проблемы эффективного общественного участия в бюджетном процессе могут возникнуть из-за взаимосвязанных серьезных недостатков в образе мышления и деятельности обоих названных партнеров: как некоммерческих организаций, так и органов власти. Эти и другие проблемы при организации общественных слушаний еще раз подтверждают актуальность экспертного сопровождения мероприятий, а также концентрации внимания на тщательном методическом обеспечении.

Если в регионе (городе) существующая на сегодняшний день практика общественного участия в бюджетном процессе еще весьма слабо развита и представляет собой скорее набор "прецедентных" мероприятий, чем устойчивые формы взаимодействия общества и власти. Ее следует рассматривать как первый опыт включения общественности в бюджетную сферу, как предпосылку для организации общественных слушаний.

Общественные слушания как форма общественного участия

Одной из наиболее структурированных и формализованных консультативных форм непосредственного участия граждан в управлении на территории являются общественные слушания.

Общественные слушания можно определить как подготовленное и проведенное в соответствии с ранее принятым данным Положением собрание граждан, на которое приглашены представители органов власти и СМИ и на котором приведены факты и высказаны мнения по обсуждаемой проблеме и рассмотрены рекомендации для органов власти по ее решению.

Цель общественных слушаний - информирование общественности, свободное обсуждение различных точек зрения на проблему и выработку компромиссных, взаимоприемлемых решений, влияние на формирование общественного мнения по обсуждаемой проблеме; влияние на действия граждан и организаций по обсуждаемой проблеме; влияние на решения органов власти по обсуждаемой проблеме.

Общественные слушания предполагают четкую фиксацию темы обсуждений, обязательное распространение предварительной информации, доступность документированной информации по обсуждаемой теме, составление итогового документа, как отражающего согласие участвующих сторон, так и фиксирующего разногласия.

Для подготовки общественных слушаний целесообразно провести специальный подготовительный тренинговый семинар для представителей некоммерческих организаций (участников слушаний) и органов власти. На семинаре могут рассматриваться основные, теоретические вопросы общественного участия, концепция прикладного бюджетного анализа, участники смогут смоделировать некоторые формы общественного участия, а также непосредственно подготовиться к предстоящим слушаниям: определить приоритетные темы, проанализировать проблемы, сформулировать предложения.

Темой обсуждения на общественных слушаниях могут быть любые проблемы, которые затрагивают права и интересы граждан и организаций на территории и решение которых находится в компетенции органов власти территории. Вопросы бюджетного процесса могут обсуждаться на любом его этапе.

Общественные слушания организует Оргкомитет, учрежденный группой граждан и организаций, согласовавших его состав, тему и задачи слушаний.

Подготовка и проведение общественных слушаний осуществляется Оргкомитетом в соответствии с действующим законодательством, настоящим Положением и согласованными учредителями темой и задачами на основе партнерских отношений с гражданами, организациями, СМИ и органами власти.

Все обеспечение подготовки и проведения слушаний, осуществляется путем добровольного безвозмездного предоставления Оргкомитету ресурсов гражданами, организациями и органами власти.

К участию в общественных слушаниях приглашаются и информируются об их итогах все заинтересованные в их соответствующей теме общественные группы, СМИ и представители органов власти, в компетенцию которых входит решение обсуждаемых проблем. Итоговая информация предоставляется всем желающим.